神州民间协会的根本功效

2019-10-09 作者:军事国防   |   浏览(178)

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发文标题:江苏省政府办公厅转发省民政厅关于加强民间组织培育发展和管理监督工作意见的通知

熊光清 (进入专栏)  

发文单位:江苏省政府办公厅

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文号:苏政办发〔2007〕87号

  

发布日期:2007-7-16

  摘要:中国民间组织具有很强的组织功能,在政治参与、社会治理和传统政治文化转型中可以产生重要影响。改革开放以来,中国民间组织不断增多,在社会政治、经济、文化生活中,发挥着越来越重要的作用。当前,中国民间组织发展的制度环境并不理想,仍然存在诸多对民间组织的限制性政策。应当改革有关民间组织的双重管理制度,为民间组织的发展松绑;健全民间组织的管理机制,营造有利于民间组织发展的制度环境;完善有关民间组织的法律法规,确保民间组织健康发展。

执行日期:2007-7-16

  关键词:民间组织;公民社会;制度环境

生效日期:1900-1-1

  

各市、县人民政府,省各委、办、厅、局,省各直属单位:

  改革开放以来,中国民间组织数量迅速增加,影响力大幅度提升,成为国家和市场力量之外的另一种重要力量。民政部2012年四季度全国社会服务业统计数据显示,全国民间组织(包括社会组织和自治组织)约为117.2万个。由于还存在大量未经注册登记的民间组织,民间组织的实际数量远远大于此数。尽管民间组织有了很大发展,但是,中国有关民间组织的约束性制度因素仍然对民间组织的发展起着极强的限制作用,这些约束性制度急待改进。

  省民政厅《关于加强民间组织培育发展和管理监督工作的意见》已经省人民政府同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。

  

  二○○七年七月十六日

  一、中国民间组织的主要功能

关于加强民间组织培育发展和管理监督工作的意见

  

  民间组织主要包括社会团体、民办非企业单位和基金会等类型的社会组织。近几年来,随着经济转轨、社会转型和政府职能转变,我省民间组织发展迅速,社会作用不断增强。但从总体上看,民间组织发育还不够成熟,民间组织发展状况还不能满足经济社会发展和人民群众的要求,民间组织活动的管理和监督也亟待加强。为促进我省民间组织健康发展,充分发挥新时期民间组织在经济社会生活中的作用,根据国家有关法规、规章和文件规定,结合我省实际,现对加强民间组织培育发展和管理监督工作提出如下意见:

  第一,民间组织具有重要的组织功能。民间组织可以聚合个体的力量,形成集体的力量,使分散的公民有效组织起来,从而提升公民的社会行为能力,平衡国家与市场的权力。所谓社会行为能力,就是社会组织或者社会群体为追求一定的共同目标而形成的以集体行动和组织机制作为基本方式的行动能力。提升公民的社会行为能力,关键在于要促进民间组织的发展。托克维尔(D’alexis De Tocqueville)指出:“在民主国家里,全体公民都是独立的,但又是软弱无力的。他们几乎不能单凭自己的力量去做一番事业,其中的任何人都不能强迫他人来帮助自己。因此,他们如不学会自动地互助,就将全都陷入无能为力的状态。” [1] 通过参与民间组织,分散的公民联合起来,就可以改变这种状态,并产生强大的有影响力的作用。

  一、新时期民间组织培育发展和管理监督工作的指导思想、基本要求

  由于民间组织可以使分散的公民联合起来,它在政治生活中就能起到有效抑制政府对社会公众滥用公共权力的作用,使公共政治活动体现为公众利益服务的本质目标。在民间组织活动的过程中,公民还可以在具体实践中得到锻炼,认识到自身的力量,获得民主经验,提高组织能力。同时,原子化的公民在市场和企业面前也是弱者,他们通过民间组织进行聚合,也可以形成集体力量,增强同市场和企业进行集体谈判的能力。总之,民间组织的发展有利于加强公民之间的团结互助,增强公民的社会组织化程度,从而对提高公民的社会行为能力起到重要作用。

  (一)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,坚持培育发展和管理监督并重,采取多种方式,支持和培育民间组织加快发展,积极发挥民间组织在经济社会生活中提供服务、反映诉求、规范行为的作用;依法对民间组织加强管理和监督,实行分类指导,促进民间组织健康发展,在全省逐步建立起与经济社会发展水平相适应,布局合理、结构优化、功能齐全、作用显著的民间组织体系和分类管理、分级负责、法制健全、规范有序的民间组织管理体制,充分发挥民间组织在构建和谐社会中的重要作用。

  第二,民间组织是公民进行政治参与的重要渠道。结社权通常是指公民为了一定的宗旨,依照法律规定的手续组织某种社会团体或者参加某种协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等具有持续性的社会团体和民办非企业单位的权利。不同利益群体特别是弱势群体合法博弈主体地位的取得与制度化表达渠道的建立,既表现为自身民主能力的培育,更取决于结社自由制度化权利的保障。[2]中国公民的结社权有明确的宪法保障。《中华人民共和国宪法》规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”对于个人来说,通过民间组织有效组织起来,对于拓展个人能力和进行政治参与都是非常重要的。

  (二)基本要求。一是重点扶持公益类、服务类民间组织。适应当前我省经济社会发展需要,着重培育发展行业协会、民办非企业单位、农村专业经济协会、社区民间组织和慈善类民间组织。二是增强民间组织社会参与程度。鼓励社会力量在经济、教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办各类民间组织,扩大民间组织发展规模,改善民间组织运作机制,拓展民间组织服务领域。三是坚持培育发展和管理监督并重。通过法律、经济、行政等多种方式,支持和培育民间组织加快发展,逐步优化民间组织的功能、结构和布局。同时,加强对民间组织的管理监督,完善政府监督、社会监督与民间组织自律相结合的监督管理体系,引导民间组织规范、有序、健康发展。四是推动民间组织依法开展活动。公民依法参与民间组织事务,民间组织依法开展社会管理和服务活动,民间组织的正当权益受法律保护。登记管理机关、业务主管单位及相关部门依法履行职责,各司其职、各负其责,协同开展民间组织管理工作。

  民间组织可以通过分析政府政策、游说政府官员与民意代表、参与竞选、进行社会呼吁等方式,影响政府行为、政策决策及实施过程。随着社会经济的发展,各种社会因素的流动量也越来越大,人们越来越注重团体的作用和需要,这自然就需要通过民间组织,参与政治活动。民间组织的发展在很大程度上实际上就是公民结社权实现的表现。民间组织可以在不同利益主体需要协调沟通,或者发生矛盾和冲突时,利用其特殊身份进行斡旋,推动他们相互交流,促进他们相互妥协或者达到谅解。民间组织还可以在与政府的合作过程中实现公民应当享有的知情权和咨询权,参与政府有关社会经济发展的决策过程,并对政府行为进行监督和评估。

  二、切实加强对民间组织的分类指导

  第三,民间组织能在社会治理中发挥重要作用。民间组织在社会管理中担负着越来越多的非政府公共行政的重要职能,它们通过履行服务、沟通、自律等具体措施,在服务社会、维护社会公正、规范市场行为、反映社情民意、协调和解决社会矛盾、整合社会关系等方面都有不可替代的作用。它们或是独自承担社会的某些治理职能,或是与政府机构合作,共同行使某些社会治理职能。民间组织可以促使政府下放权力,增强政治透明度,扩大民主参与和民主监督的范围。现代社会权力由体制内向体制外(社会)转移流散已成为一大趋势。民间组织的发展改变了传统的、纵向的强制命令的权力运作模式,更加重视不同主体的横向平等协商,从而能够实现国家与社会的良性互动,为社会成员提供更优质的公共服务。[3]由民间组织独立行使或它们与政府一同行使的社会管理过程便不再是统治,而是治理。[4]

  (三)强化社会团体的管理和服务功能。按照市场化原则改革和发展行业协会(商会),加强行业协会(商会)能力建设,不断完善行业协会(商会)自律、维权、协调和中介服务功能,重点培育新兴行业、支柱产业、优势产业的行业协会(商会),更好地服务于我省国民经济建设。实行政会分开,行业协会(商会)要从职能、机构、工作人员、财务等方面与政府及其部门、企事业单位彻底分开,严格依照法律法规和章程独立自主地开展活动。鼓励、扶持学术性社团发展,通过学术团体等平台建设,激发全社会的创新活力。

  民间组织在社会治理中发挥作用的方式与国家或者政府不同,它的作用一般是通过沟通协调实现的,而国家或者政府的作用是以强制力为基础,最终通过暴力来实现的。民间组织既不是凌驾于社会之上、统治公民的权力主体,也不是异化于市场之中、追求利润最大化的经济主体,它源于社会、源于公民、源于公民结社权的行使。[5]当前,民间组织越来越成为公民表达意愿、维护权益、协调关系、化解矛盾的最为普遍和直接的形式。随着这种社会功能的发展,推动社会协调、参与社会治理成为许多民间组织的主要功能。

  (四)促进民办非企业单位多元化发展。进一步改变民办非企业单位数量少、规模小、发展不均衡、社会认可度低的状况,积极鼓励、支持社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利、农业等领域举办民办非企业单位,满足人民群众多层次、多样化的需求,显著增强民办非企业单位的社会服务功能。

  第四,民间组织的发展壮大有利于培育积极健康的政治文化。政治文化是指人类在政治活动过程中积淀下来的相对稳定的政治认知、政治态度、政治情感和政治信仰等精神层面的因素。政治文化影响着人们的政治态度,塑造着人们的政治行为模式,从而对一个国家政治发展的进程会产生重大影响。西方学者进行的跨国比较研究和现代化研究显示,传统社会与现代社会的差异不仅体现在制度安排方面,而且也体现在政治文化方面;民主政治制度的良好运转,需要以民主的政治文化为条件。美国学者罗伯特· D.帕特南(Robert D. Putnam)通过对20世纪70年代以来意大利各地区制度变迁的考察和研究发现,社会环境和历史条件深刻地影响着制度的有效性。一个地区的历史土壤肥沃,那里的人们从传统中汲取的营养就越多;而如果历史的养分贫瘠,新制度就会受挫。[6]

  (五)鼓励发展基金会等慈善类民间组织。积极弘扬慈善文化,引导企业、社会组织和公民举办慈善事业,创新慈善基金募集和运行机制,培育慈善品牌,有效扩大我省慈善公益资金规模。优先扶持发展非公募性慈善类民间组织,不断提高慈善类民间组织的整体质量,完善慈善类民间组织公益服务功能。

  中国民间组织的发展壮大肯定会培养公民的民主意识和政治参与意识,促进公民政治参与的主动性和积极性,从而对中国政治文化的转型产生积极影响。在中国传统政治文化中,臣民意识深深根植于人们的政治意识之中,而公民意识则非常缺乏,这种文化极大地泯灭了人的主体意识和个性自由,使现代政治理念很难在中国传统文化的母体内萌发出来。新中国成立后,传统文化中的一些负面因素仍然有着深刻的影响。民间组织的兴起和发展无疑对传统政治文化是极大的冲击,有助于中国传统政治文化向现代公民政治文化的转型。民间组织可以通过启发、教育和引导公民参与政治活动,增强公民对自己基本经济权利和政治权利的意识,鼓励和帮助公民组织维护自身的合法与合理权益。公民在民间组织中的活动过程是一种重要的政治社会化过程,对于把他们训练成为具有独立人格、具有自主行动能力的社会人起着重要作用,并会在社会层面培育一种新型的公民政治文化。

  (六)积极培育基层民间组织。不断探索基层民间组织管理体制和方法,对农村专业经济协会、社区民间组织等基层民间组织实行登记或备案的双轨管理,简化登记手续,免收登记费用。促进农村专业经济协会发展,不断提高服务“三农”能力,推动社会主义新农村建设。增强社区民间组织服务功能,提升社区自治水平和社区服务品质,加快推进社会主义和谐社区建设。

  

  三、扶持和培育民间组织发展

  二、中国民间组织发展的制度环境

  (七)增强民间组织社会服务功能。适应社会需求变化,重点加快培育和发展公益性民间组织,推动民间组织参与提供公共服务。政府及各部门在职能转变过程中,应逐步将服务性事务、部分行业管理职能等公共服务和社会管理活动,授权或委托相应的民间组织承担。凡政府委托民间组织承办事务的,原则上应通过政府购买服务的方式进行。加强社区民间组织的规范化建设,提升其承接政府转移职能的能力。

  

  (八)加大资金扶持力度。各级政府要把民间组织管理工作经费列入各级财政预算,为加强民间组织培育发展和管理监督提供必要条件。采取购买服务、项目招标、财政补贴等方式,重点扶持一批具有示范导向作用的公益性民间组织。多渠道筹集扶持发展基金,支持行业协会、农村专业经济协会、社区民间组织、慈善类民间组织等重点领域的民间组织加快发展。民间组织举办社会公益事业,经县以上民政部门会同相关业务主管部门认定,可以在开办、运营、设备购置等方面给予适当补贴,具体标准和办法由各地根据实际制订。在加大财政扶持的同时,鼓励民间组织拓展筹资渠道,增加公益积累,壮大自身实力。

  改革开放以来,民间组织的发展获得了广阔的空间,民间组织的发展非常迅速。但是,当前,民间组织管理体制表现出强烈的限制和控制特征,民间组织的发展还面临着许多制度层面的约束。这主要表现在以下几个方面。

  (九)落实有关税收减免优惠政策。根据国家有关规定,税务部门保障民间组织享有会费收取、政府委托培训等项目的税收减免待遇。符合国家有关规定,经有关部门确认,公益性社会团体、民办非企业单位和基金会享有捐赠税前扣除等税收优惠。

  第一,控制型登记管理制度的阻碍。目前,中国政府对民间组织的管理采取“一体制三原则”的做法,即:双重管理体制、分级管理原则、非竞争性原则和限制分支原则。[7]这些做法严重束缚了民间组织的发展。

  (十)大力开展民间组织理论研究。鼓励、支持我省有条件的高校、科研院所建立民间组织研究机构,积极开展理论研究,指导我省民间组织健康发展。

  所谓双重管理体制指的是,民间组织的登记管理机关和业务主管单位对民间组织实行双重管理的体制。国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体/民办非企业单位的登记管理机关。登记管理机关履行下列监督管理职责:负责社会团体的成立、变更、注销的登记或者备案;对社会团体实施年度检查;对社会团体违反社会团体登记管理条例的问题进行监督检查,对社会团体违反社会团体登记管理条例的行为给予行政处罚。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织,是有关行业、学科或者业务范围内社会团体/民办非企业单位的业务主管单位。业务主管单位履行下列监督管理职责:负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查;监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策,依据其章程开展活动;负责社会团体年度检查的初审;协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为;会同有关机关指导社会团体的清算事宜。现有双重管理体制的根本目的在于防止民间组织的快速发展。双重管理既增加了政府管理成本,也给民间组织增加了负担。

  四、规范民间组织管理

  所谓分级管理原则指的是,对民间组织按照其开展活动的范围和级别,实行分级登记、分级管理的原则。也就是说,对民间组织登记管理实行分级管理的原则,即省级登记管理机关负责全省性的民间组织的登记和监督管理,设区市登记管理机关负责全市性的民间组织的登记和监督管理,县级登记管理机关负责全县性的民间组织的登记和监督管理。这其实不利于民间组织活动开展的连续性,并在一定程度上限制了民间组织的创新性。

  (十一)健全民间组织内部管理制度。引导民间组织进一步健全以章程为核心的各项内部管理制度,完善民主决策机制和法人治理结构,强化自律机制。加强民间组织自身能力建设,推行民间组织诚信服务制度,增强民间组织自主发展、自我管理、自我约束能力。按照国家和省的有关规定,加强民间组织涉外活动和涉外项目管理,规范民间组织评比、达标、表彰活动。

  所谓非竞争性原则是指,为了避免民间组织之间开展竞争,禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或者相似的民间组织。[8]这实际上人为造成了垄断,不利于同类组织通过竞争得到发展,而且也使处于垄断地位的民间组织由于这种垄断地位而易于偏离非营利性、公益性的组织原则。

  (十二)加强民间组织领导班子建设。逐步优化民间组织领导成员的年龄、知识结构。严格执行中央办公厅、国务院办公厅《关于现职党政领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》(中办发(1998)17号)要求,确需兼职的,按干部管理权限履行审批手续。社会团体、基金会负责人由离退休党政领导干部担任的,其任职时间一般不超过2届,届满后因特殊情况确需继续任职的,按有关规定办理审批手续。

  所谓限制分支原则指的是,社会团体与民办非企业单位不得设立地域性的分支机构。不许设立分支机构的规定事实上限制了民间组织作用的整体发挥与扩大。[9] 这一原则限制性很强,民间组织注册门槛过高,难以形成良好的公益环境和氛围,导致民间组织发育程度低、发展缓慢。

  (十三)规范民间组织财务管理。民间组织执行国家财政部《民间非营利组织会计制度》,全省统一制定、使用会费、接受捐赠、财务结算等民间组织专用票据。推行民间组织财务收支信息公开披露制度,便于政府部门、捐赠人、受益人及社会公众等各方面的广泛监督。制定民办教育等民办非企业单位的举办者合理回报办法及管理人员薪酬标准,确保民间组织的非营利性。民间组织依法享受法人财产权益,任何单位和个人不得违规调用民间组织的合法收入和财产,不得向民间组织摊派和集资。

  第二,相关法律法规不完善。民间组织的发展涉及公民结社自由这一宪法规定的基本权利。民间组织的法律地位、组织机构、业务活动范围、权利和职责、经费筹集使用、税费待遇、管理体制等等,都需要依法界定和保障。但是,相关法律法规并不完善。

  (十四)加强民间组织从业人员队伍建设。培养、引进社会工作管理人才,推进民间组织从业人员的职业化和专业化,加强民间组织从业人员培训,提高从业人员的整体素质。保障民间组织从业人员的应有待遇。加快建立健全志愿服务制度,发挥志愿组织和人员的作用,规范志愿服务行为。

  现有立法以国务院行政法规和部委规章为主,立法层次较低。[10]虽然目前中国对民间组织的立法已有一些,如《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理办法》、《外国商会管理暂行规定》等,但也仅是国务院制定的行政法规,没有一个位阶较高的由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会制定的法律,即缺少一个民间组织的“母法”。这些规定也只有少数属于宪法规定的“行政规章”,即符合严格的形式要求,向社会公开发布并且从发布之日起生效。而大多数都是行政机关内部的文件,是上级对下级机关的工作指示,却又大量涉及了行政相对人的权利义务。但正是这些行政规定构成行政机关工作的最直接的根据。[11]可以说,现行行政法规和部门规章无论是从权威性还是从其所规范的内容等方面都已经远远无法适应民间组织发展的需要。

  (十五)建立民间组织激励机制。加强对民间组织的绩效评估,建立民间组织诚信记录档案。将民间组织公益服务和遵纪守法情况纳入社会诚信管理体系,制定民间组织奖励制度,及时表彰民间组织先进集体和个人。

  第三,资助型税收制度的缺失。民间组织在登记注册之后的重要任务之一就是募集和保持一定规模的资金以维持其活动,这样,相关的税收制度就成为关系到民间组织存在与发展的重要问题。

  五、强化对民间组织的监督

  一般而言,政府对于民间组织的税收资助分为直接资助和间接资助两种。国家通过减免税收的制度对民间组织进行扶持是一项十分有力的机制,但是中国缺乏相关制度及操作层面上的法律法规。至今为止,中国还没有一部专门针对民间组织而制定的税收法。中国民政部门与税务部门在具体税收政策上仍然存在分歧,对于民间组织的收入特别是一些经营性项目的收入,是否需要纳税,各地有不同的政策。事实上,一些经济发展较快的地区,民间组织能够享受经营性收入的免税待遇,这些城市的民间组织发展水平往往高于落后地区的民间组织发展水平。当然,经营性收入的免税前提应该是这些收入用于发展公益事业。然而,由于税收制度的不完善,使民间组织难以筹集一定数量的维持自身运转的资金,同时也导致了许多民间组织利用经营性收入的免税政策谋取私利。(点击此处阅读下一页)

  (十六)健全民间组织监督体系。完善民间组织信息披露、重大事项报告、规范标准考核、诚信评估、财务审计监督等制度,加强民间组织的年度检查和日常监督工作。对未经登记的非法民间组织,质量技术监督部门不得颁发组织机构统一代码证书,公安部门不得准予刻制印章,银行不得准予开设银行帐号,物价部门不得准予收费核价,各新闻媒体不得宣传报道和刊播广告。

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  (十七)加强对民间组织的执法监察。建立全省民间组织数据库,推进民间组织监督管理的信息化建设,健全监控网络和预警体系,充实民间组织执法监察力量,增强执法监察能力。依法查处民间组织违法行为。对长期不开展活动、不能履行社会服务功能、不接受职能部门依法管理的民间组织,要依法及时注销或撤销;对未经登记或备案擅自开展活动,或者撤销后继续以民间组织名义开展活动的,坚决予以取缔,并对相关人员视情节轻重予以责任追究。构成犯罪的,要依法追究刑事责任。对为非法民间组织提供支持、资助和其他便利条件的部门和单位,要追究主要负责人的责任。

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  六、着力改进和完善管理体制

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  (十八)进一步落实双重管理职责。各业务主管单位要认真履行管理监督职责,在扶持民间组织发展的同时,对其申请登记、党的建设、财务和人事管理、研讨活动、对外交往、接受捐赠等事项切实负起管理责任。登记管理机关要依法开展民间组织的登记审批工作,研究制定有关政策制度并组织实施,坚决查处违法违纪行为。

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  (十九)建立民间组织管理联席会议制度。完善登记管理机关与各业务主管单位间信息交流报送、协同监督、齐抓共管的责任机制,强化登记管理机关综合协调能力,加强业务主管单位与登记管理机关的协作配合,形成各司其职、各负其责、密切协作的管理合力,提高综合治理和应急反应能力。

  七、加强对民间组织管理工作的组织领导

  (二十)加大民间组织管理协调力度。各地应把民间组织管理工作摆上重要位置,纳入经济社会发展规划,制定切实可行的政策措施,有计划、有步骤地加以推进,对民间组织管理工作中的重大问题及时研究解决。各级各有关部门应密切配合,各负其责,共同做好民间组织管理工作。

  (二十一)加强各级登记管理机关机构队伍建设。适应民间组织发展的新形势,充实加强各级民间组织管理机构,充分发挥职能作用,切实履行职责。各地要明确管理部门,落实管理责任,保障相应条件,确保把各项管理措施落到实处。

  省民政厅
  2007年6月

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