中国地方发展主义的困境与转型,挑战与出路

2019-10-16 作者:综合其他   |   浏览(141)

进入专题: 土地制度改革  

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澳门新葡亰集团手机网站,● 陶然   汪晖 (进入专栏)  

陶然   苏福兵  

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  中文摘要:本文首先讨论了土地作为一种地方政府主要政策工具在中国当前增长模式和城市发展过程中所起的关键作用,以及由此引致“土地财政”对我国经济、社会乃至环境可持续发展带来的重大影响。然后,本文分析了城市化背景下我国现有的征地制度、农村集体建设用地管理体制以及农地承包制度存在的主要问题,并提出未来我国土地制度改革的主要方向和配套改革措施。

   一 中国增长模式与东亚模式

  关键词:中国增长模式,土地财政,土地制度,联动改革

   在过去的二十年中,中国大陆一直沿袭着一条类似、但又不完全同于东亚发展型经济体增长模式的道路。在传统的东亚模式下,集权式政治体系的领导者秉持着优先发展经济的目标,而为实现这个目标,政府又通过一系列的经济政策压抑消费需求,并推动投资。而为了协调投资造成的过剩产能与被抑制的国内市场需求之间的矛盾,政府又通过操控汇率等手段强力推动产品出口到国际市场。在整个高增长时期,政府利用一系列的政策工具来影响和塑造市场环境,包括对特定产业进行支持、税收返还、出口退税、技术创新补贴和外资企业的市场准入限制……等等。无论是东亚四小龙还是中国最近二十年的发展实践,都具备上述特点。

  

   但是,说中国当前的发展模式就是东亚模式,仍然是一个过于简单化的概括,最多只能反映中国高速增长的部分图景。回顾中国1990年代后的发展历程,确有东亚发展型国家的某些印记:以经济发展为目标的集权体制通过压制劳工、抑制金融和扶持特定部门的产业政策来营造对商业友好的投资环境。但是,中国并不仅仅是日本、韩国、台湾发展经验的一个简单扩大版本。早期的数字显示,即使以东亚发展模式中各经济体的平均水平来看,中国从1990年代中期开始的投资依赖和消费抑制也是相当极端的。如图1所示,在高增长时期,日本和韩国投资占各自国内生产总值(GDP)的比重都显著高于世界大约20%的平均水平;而中国经济投资率更高,最近几年达到40%甚至50%的水平。这个模式就是通过压抑当前的消费,把大部分资源用于投资和生产,而因为消费能力不足,生产产品太多,就必须向国际市场出售,所以中国的GDP增长很快,但它是以高投资为代价换来的,从经济学上讲,是难以实现跨期的社会福利最大化的。最好的情况是,我们生产的东西大部分国内老百姓有能力消费掉,少部分用于高效率的投资和出口,这才是比较好的增长模式。

  一、引言

   图1 投资占GDP比重:中、日、韩与世界平均水平
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  土地改革是中国当代经济转型过程中的一个关键环节。上世纪70年代末和80年代初开启的中国改革开放伟大进程,就是从农村土地制度改革开始的。通过赋予农民对农业生产的决策权和土地的剩余收益权,“农村联产承包责任制”改革极大调动了农民的生产积极性,极大地促进了农业增长和农村经济发展(黄季焜等,2008)。以土地改革为核心的农村改革,极大地解放了被计划经济时期人民公社体制、计划价格体制乃至于以重化工业发展优先的发展战略束缚的社会生产力,并为农民收入和生活水平的提高、城乡粮食和副食品供应的保障,以及80年代以乡镇企业发展为标志的乡村非农产业大发展打下了良好的经济基础(林毅夫等,1999)。

   资料来源:世界银行数据库

  进入本世纪以来,随着中国经济增长速度的进一步加快,中国的城市化进程也开始加速推进。城市化过程的加速在推动农村人口大规模向城市迁移的同时,也带来了城市实体规模的迅速增大和城市空间范围的大幅度扩展。但是,在中国城市化的两个主要维度,也即“人口城市化”和“空间城市化”两方面,都出现了一系列突出矛盾和问题,而这些矛盾与问题都或多或少与我国现有土地制度存在的根本性体制缺陷问题有紧密关联。

    

  本文将在讨论中国城市化过程中既有土地制度面临的主要矛盾与挑战的基础上,提出未来我国土地制度改革的主要方向和配套改革措施。文中的主要分析和观点,主要是基于近年来笔者以及其他研究者对中国土地制度和地方实践的研究成果,在一定程度上可以看成我们对已有工作的一个初步总结。

   二 中国地方发展主义的体制背景

  本文剩余部分安排如下:在第二部分,我们将首先讨论土地作为一种地方政府主要政策工具在中国当前经济增长模式和城市发展过程中所起到的关键作用,以及由此引致“土地财政”模式对我国经济、社会乃至环境可持续发展带来的重大影响。在第三部分,我们将分别讨论城市化背景下我国现有的征地制度、农村集体建设用地管理体制以及农地承包制度存在的主要问题,同时指出既有的中央政策应对和地方改革方案往往只能够起到“头痛医头、脚疼医脚”、治标而非治本的作用,有些甚至反而与提高土地利用效率、促进社会公义的改革方向背道而驰。文章第四部分提出了一个化解中国土地制度改革主要矛盾的系统性改革方案,并指出这种改革对改变我国当前不可持续的经济增长和城市发展模式,对中国顺利实现其尚未完成之经济转型具有非常重大的意义。

   仔细观察可以发现,真正将“中国模式”和传统“东亚模式”区别开的,是在中国地方政府层面展现出发展经济的强大动力。中国地方政府对经济增长、投资,特别是出口导向型制造业的发展表现出了超强的欲望。有意思的是,地方政府发展经济的强烈愿望,在1990年代中期以后中央政府集权式的分税制下甚至得到了进一步的强化。这好像与常识相悖,毕竟地方政府从推动本地制造业发展中获得的财政收益比例显著下降了。要解释地方政府在分税制下经济发展愿望的增强,就需要深入地讨论造成这种结果的主要原因及其变化。对这些原因及其变化的分析,不仅构成了中国当前增长模式形成的政治经济学背景,从而成为我们理解中国当前增长模式的关键所在,也同样有助于我们考察如何才能改变这种增长模式所带来的扭曲。唯有如此,我们才能明确从哪个或哪几个方向找到改革的突破口,而不是泛泛地讨论改革的必要性,或者过度强调进行所谓的“顶层设计”。

  

   自1990年代中期以来,以下三方面的变化激励了地方政府开始利用各种政策工具激烈竞争制造业投资,并同时推动本地房地产业的发展,从而催生了地方发展主义的重新抬头。

  二、土地在中国当前经济增长和城市发展模式中的核心作用

   首先,地方国有与乡镇企业私有化带来政府与企业之间关系的变化,并导致日益激烈的区域间招商引资竞争。自1992年邓小平南巡发表讲话后,政府与社会对私营企业的歧视开始逐渐减少。1990年代中期之后,随着全国市场的一体化,资本、劳动力、原材料和产品才逐渐开始在全国范围内比较自由地流动。一方面,南巡讲话自上而下有力地推动了经济的自由化;另一方面,由于制造业产能开始过剩,原来地方政府兴办的、可以为地方政府创造财政收入和就业机会的国有企业和乡镇企业开始亏损,从地方政府的资产变成了负债。在面临巨大财政压力之下,地方政府开始悄悄地对本地中小型国有企业实行民营化。甚至早在1998年中央政府同意大规模实行民营化之前,一些省份超过70%的小型国有企业已经完成民营化或者关门倒闭。当新世纪来临时,大部分地方国有企业和乡镇企业已经完成了改制。这些变化带来的结果是,地方政府从企业所有者变成税收征收者。这种政府角色的重新定位对地方政府行为产生了极大的影响。作为企业所有者,地方官员有着很强的动机照顾自己的“孩子”并确保他们赚取盈利。而作为税收征收者,地方政府则必须为所有的潜在纳税者提供服务。除了出现更有效率的民营企业外,外资企业在1990年代后半期也开始大量进入中国。与国有企业和乡镇企业不同,这些私企具有更大的流动性,而且对于地方的优惠政策也更敏感。如果其他地区能提供更有利的税务优惠、土地优惠以及更好的基础设施,这些企业就会离开。结果是地方政府不得不进行非常激烈的招商引资竞争来扩大税基。

  

   其次,以“分税制”为主要内容的财政集权改革带来的中央─地方财政关系变化,给地方政府造成巨大财政压力。出于对中央财政能力的担忧,1994年中国对税收制度进行了大幅度调整。具有普适规则的分税制代替了按照(各级政府)所有制确定的、可谈判上缴利税的财政承包制。中央政府独享消费税和关税,而营业税和所得税则归地方政府所有。对于增值税这个最大的税种,中央拿走75%的份额。分税制改革基本上使预算内收入重新集中,并使中央政府可以对地方支出行为进行更加直接的控制,但与此同时,中央─地方之间的支出责任并没有调整。而在1990年代中后期,许多地方性中小型国有企业的破产或重组,加大了地方政府所承担的提前退休员工和下岗职工的社会保障支出,这就导致地方财政压力急剧增大。地方政府不得不努力扩大收入来源,其最佳策略就是促进本地经济发展,以此增加独享的营业税和收入所得税。地方政府尽管只分到增值税的25%(如果考虑部分按公式计算的增值税返还,应该超过30%),但增值税却构成了全部政府预算收入中的很大一部分(在1995至1999年之间大约是40%),因此地方政府仍然有很强的激励来鼓励制造业发展。除了预算收入,地方政府渴望开辟预算外收入的新来源,如土地出让金和各种各样的行政管理费。

  进入本世纪、尤其是2002年以来,随着“入世”后的国际化、重工业化和城市化进程的加速,中国经济进入了一轮黄金增长期。经济连续多年以接近甚至超过10%的速度增长。追根溯源,这个时期的高增长与1994年进行的以“财政收入权力集中、而财政支出责任不变”为特征的“分税制改革”有紧密关联。在分税制改革之后,由于中央在预算内收入中所占份额大大提高,而同时地方政府实际的支出责任(特别是社保支出责任)因这一时期进行的大规模企业转制而显著增加,结果导致地方政府必须面对与日俱增的巨大的财政压力。为了扩大税基,地方政府开始大规模招商引资,并通过所谓的“经营城市”,开启了一个以城市化过程中土地开发为基础的“空间城市化大跃进”,推动形成了一种非常具有中国特色的经济增长模式(陶然等,2009a )。

   第三,制造业对服务业,尤其是房地产业的产业间联系与溢出效应,在1990年代中期之后开始得到强化。制造业首先能为地方政府直接带来两种税收,即增值税和企业所得税。基本上,地方政府可以获得25至30%的增值税和100%的企业所得税。但为了招商引资,地方政府必须大规模投资于基础设施,包括土地、道路、水电、通讯等。此外,在1990年代,地方政府往往在企业所得税方面给予“两免三减半”的优惠。在一些较发达的县市,大部分乡镇都设有“开发区”或所谓的“城镇工业功能区”,以吸引工业投资者。这些开发区一方面事先进行“三通一平”等配套基础设施投资,另一方面制订各种优惠政策招商引资,包括减免企业所得税。在2003年前后的一波开发区热潮中,各地制订的招商引资政策中几乎毫无例外地设置了用地优惠政策,包括以低价协议出让工业用地、按投资额度返还部分出让金等。这些开发区甚至每隔一段时间就会根据招商引资的进度,分析本地商务环境和生产成本的优劣,并随时调整包括用地优惠在内的招商引资政策。经常出现的情况是,基础设施完备的工业用地仅以名义价格、甚至是所谓的“零地价”出让给投资者五十年。由于地方政府需要事先付出土地征收成本和基础设施配套成本,因此低价出让工业用地往往意味着地方政府从土地征收到招商入门这个过程中出现财政净损失。要理解地方政府的低价出让工业用地行为,必须考虑到制造业企业对服务业的溢出效应。一旦制造业工厂开始生产,就可以产生就业机会和税收收入,而这会进一步带动对本地服务业的需求,从而推动服务业部门发展并给地方政府带来独享的营业税和高额的商住用地出让金收入。

  上述增长模式的一个最重要特点,就是地方政府在区域竞争中为了招商引资,不惜通过“竞次式”(race to bottom)的恶性竞争,为制造业投资者提供低价土地、补贴性基础设施、并降低劳工基本权益和环境保护等方面标准。随着发端于1990年代中期的国有、乡镇企业改制、重组乃至破产逐渐完成,地方政府、特别是沿海地区地方政府,开始大规模建设各类工业开发区。2003年7月全国各类开发区清理整顿结果显示,全国各类开发区达到6866个,规划面积3.86万平方公里,这些开发区到2006年底被中央核减至1568个,规划面积压缩至9949平方公里。但事实上,这些被核减掉的开发区大多数只是摘掉了“开发区”名称而已,多数转变成所谓的“城镇工业功能区”或“城镇工业集中区”,原有的开发区功能以及开发区的空间规模几乎没有任何改变。根据我们的观察,2006年以后各地在实际运作的工业开发区(包括城镇工业功能区或工业集中区)非但数量没有减少,而且用地规模依然在不断扩大。2007年开展的全国土地执法“百日行动”清查结果显示,全国违规新设和扩大各类开发区涉及用地达到6.07万公顷(91万亩)。考虑到中国只有2862个县级行政单位,这个数字意味着平均每个县级行政单位至少有两个开发区。在一些较发达的县市,大部分乡镇都设有“开发区”或所谓的“城镇工业功能区”(陶然等,2009a )。为吸引工业投资者。这些开发区一方面事先进行“三通一平”、“七通一平”[3]等配套基础设施投资,另一方面制定各种税收和管理方面的优惠政策来招商引资。在2003年前后的一波开发区热潮中,各地制定的招商引资政策中几乎毫无例外地设置了用地优惠政策,包括以低价协议出让工业用地,按投资额度返还部分出让金等。这些开发区甚至每隔一段时间根据招商引资的进度,分析本地商务环境和生产成本的优劣并随时调整包括用地优惠在内的招商引资政策。于是,经常出现的情况是,基础设施完备的工业用地仅以成本价、甚至是所谓的“零地价”出让给投资者50年。由于地方政府需要事先付出土地征收成本、基础设施配套成本,因此出让工业用地往往意味着地方政府从土地征收到招商入门这个过程中在财政上实际上是净损失的。以珠江三角洲这个中国最为活跃的制造业中心为例,1990年代末期和本世纪初,很多市、县、镇级地方政府提出“零地价”来争取工业发展。长江三角洲的情况也不例外,即使在土地资源最为紧缺的的浙江省,征地和基础设施配套成本高达10万元/亩的工业用地,平均出让价格只有8.6万元/亩,大约有四分之一的开发区出让价不到成本价的一半。2002年后的一段时间,很多市县工业用地的价格都在下降,降幅达到每平方米40元至50元(黄小虎,2007)。以苏南模式著称的苏、锡、常地区,对外来投资的竞争更加激烈。我们进行的实地调查表明,苏州市这个中国吸引FDI 最成功的城市之一,在本世纪初每亩征地和建设成本高达20万元的工业用地平均出让价格只有每亩15万人民币。为与苏州竞争FDI ,周边一些地区甚至为投资者提供出让金低至每亩5-10万的工业用地。由于土地征收和建设成本在这些地区较为类似,可知在这类投资竞争中地方政府付出多大代价。近年来,随着沿海发达地区建设用地指标的紧张以及国内产业分工转移,开发区有向沿海欠发达和内地地区大规模蔓延的趋势,笔者近两年来在苏北、湖南、湖北、四川、重庆等地的调查发现,这些地区的工业开发区热潮一浪高过一浪,很多县、市政府,乃至乡级政府,都在大搞开发区建设。在招商引资过程中,各地几乎毫无例外地为工业投资者提供低价土地和补贴性基础设施,局部地区一亩工业用地的出让金,扣除征地和基础设施建设成本后,地方财政净损失居然高达十万元以上。

   因此,地方政府在工业用地出让上的盘算是,只要吸引到投资后直接带来的未来增值税流贴现值,以及其对本地服务行业推动后间接带来的营业税收入流贴现值,再加上土地出让金的收入超过地方政府的土地征收和建设成本,那么就值得继续低价出让工业用地。与低价出让制造业用地不同,在商住用地出让上,地方政府往往采取高价策略。很多地方政府成立土地储备中心,垄断城市土地一级市场,通过限制商住用地的供应,并以“招拍挂”的竞争性方式出让土地来最大化出让金收入。而恰恰是1990年代中后期以来,中国的服务业部门开始迅速增长,营业税逐渐成为地方政府的主要税种。尤其是1998年之后,住房体制改革逐渐使得地方政府通过“招拍挂”高价出让住宅用地(以及商业用地)获得高额土地出让金成为可能,这就进一步强化了上述制造业对服务业的财政溢出效应,推动地方政府进一步通过压低土地等生产要素的价格来进行招商引资竞争。

  地方政府如此不惜成本进行大规模招商引资的目的,其实不仅仅是希望获得制造业所产生的增值税和企业所得税。因为虽然增值税总额比较可观,但分税制后地方政府只能够获得其中的25%,剩下的75%被中央拿走,而且地方政府的招商引资优惠政策往往会对制造业企业开始几年的企业所得税的地方部分给予一些减免,比如一些地方会给外来企业投资从获利年度起2年免征、3年减半征收企业所得税的待遇。而有些企业在享受完这些优惠政策后,可能会转移到其他地区继续享受新的优惠政策。

   中国独特的土地管理制度使得土地成为实现制造业─服务业联系与产业间溢出效应的完美媒介。中国城市土地属于国家所有,农村土地归村集体所有。城市扩张和工业园区建设所需的土地绝大多数来自农村集体土地,但这些土地必须通过政府征地后才能进行开发和出让。实际上,这种地方性的土地垄断供应使地方政府能够使用土地作为经济发展的杠杆,并歧视特定类型的土地使用者。在实际操作中,地方政府有意限制辖区内的商住用地规模,这样可以抬高商住用地出让金;而商住业用地者则别无选择,只能向地方政府支付很高的土地出让金,并将成本转移给了作为商住业消费者的本地居民。以省级数据来看,近年来,土地出让金达到了省预算内收入的50%。在一些地区,这个比例更高达170%。正是这些预算外收入,使地方政府有能力在制造业招商引资的过程中提供一篮子刺激性补贴,包括以廉价的土地和税收减免进行竞争。

  所以,如果仅从增值税角度考虑,如此不惜血本吸引制造业投资对地方政府未必是划算的。但地方政府为什么还要如此行动呢?这是因为地方政府在制造业投资竞争中获得的好处并不仅仅限于制造业投产后产生的、未来较稳定的增值税收入,还包括本地制造业发展对服务业部门增长的推动并带来的相关营业税和商、住用地土地出让金等收入,或者可以称为制造业发展的“溢出效应”。我们近年来在浙江、江苏、山东、成渝地区进行的大量实地访谈表明,地方政府官员都认为制造业发展将会大大推动本地服务业部门的增长。因此,如果能够通过提供廉价土地和补贴性基础设施之类的各种优惠政策来吸引到更多制造业投资的话,将不仅直接带来增值税收入,也会间接增加地方政府从服务业部门获得的营业税收入,同时还会增加服务业的用地需求,从而有助于获得高额土地出让金收入。由于营业税、土地出让金收入完全归地方政府所有,地方政府在工业用地出让上的盘算,是只要吸引到投资后直接带来的未来增值税流贴现值和其对本地服务行业推动后间接带来的营业税收入流贴现值,以及土地出让金收入能超过地方政府的土地征收和基础设施建设成本,那么就值得继续低价出让工业用地。

   总之,1990年代中期以来发生的地方国有与乡镇企业改制后带来的制造业资本流动性、以分税制为代表的财政集权对地方政府财力的挤压,以及地方政府内部化制造业对服务业的财政溢出效应,三者共同作用,造就了中国1990年代中期以来地方政府发展经济的强大激励。尤其在2002年以来,中国的经济取得了高速增长,但也同时使得中国的发展模式更进一步偏离了传统的东亚模式。正如图1所示,自从1990年代以来,中国的投资占GDP的比重开始攀升到了非常高的水平,而这正是地方政府通过压制工业用地价格来吸引制造业投资,努力建造更多、更大、更好的工业园区,以及通过放松劳工与环境保护来创造制造业“良好营商环境”所必然带来的结果。以开发区为例,2003年7月全国各类开发区清理整顿结果显示,全国各类开发区达到6,866个,规划面积达3.86万平方公里,这些开发区到2006年底被中央核减至1,568个,规划面积压缩至9,949平方公里。事实上,这些被核减掉的开发区大多数只是摘掉了“开发区”的名称而已,多数转变成所谓的“城镇工业功能区”或“城镇工业集中区”,原有的开发区功能几乎没有任何改变。考虑到中国只有2,862个县级行政单位,这个数字意味着平均每个县级行政单位至少有两个开发区。地方政府发展经济的热情造成了中国制造业迅速发展。

  正是出于上述盘算,地方政府在低价出让制造业用地的同时,往往高价招、拍、挂出让商、住用地来获得超额收益。如果我们仔细考察制造业和服务业的产业特点,这种差别性的出让策略并不难理解。制造业部门,特别是那些中国具有比较优势的中、低端制造业部门,有一个重要特点是缺乏区位特质性(locationnon-specificity )。换句话说,大部分制造业企业并不是为本地消费者进行生产,他们往往是为其他地区乃至其他国家消费者生产可贸易品(tradable goods)。在国内各地区乃至全球争夺制造业生产投资的激烈竞争下,这些企业对生产成本非常敏感,而且也很容易进行生产区位的调整。面对制造业部门较高的流动性,处于强大区域竞争压力下的地方政府不得不提供包括廉价土地、补贴性基础设施、乃至企业所得税减免、放松之环境政策和劳动管制在内的一整套优惠政策包。在这种背景下,地方政府以协议方式来低价、乃至零地价或负地价出让工业用地不足为奇。他们往往并不预期工业用地出让能够给地方政府带来净收入,甚至可以接受短期财政上的净损失。

    

  与制造业不同,大部分服务业部门提供的是在被本地居民消费的服务,这些属于非贸易品(non-tradable goods)服务必须在本地被提供和消费。而由于中国地方政府基本垄断了本地商、住用地一级市场,从而在提供商、住用地上有很强的谈判能力,结果是虽然工业用地由于各地投资竞争而形成“全国性买方市场”,但在商、住用地方面形成了众多“局域性卖方市场”。地方政府完全可以通过“招、拍、挂”方式高价出让土地,并将这种高地价转嫁给本地服务业的消费者。所以,我们自然会观察到地方政府通过设立“土地储备中心”来调节和控制商、住用地的供地规模,提高其商住用地土地出让金收入。

   三 中国地方发展主义的困境

  基于以上分析,我们可以对“土地财政”给出一个与通常理解概念相比更加全面的诠释。所谓“土地财政”,就是地方政府以土地为政策工具,为开拓地方预算内(制造业和服务业税收)和预算外(土地出让金)财政收入来源,在区域竞争中通过低价、过度供给工业用地以及高价、限制性出让商、住用地的行动而采取的财政最大化策略。与通常简单地把“土地财政”理解为地方政府低价征地,高价卖地不同,上述诠释的一个关键是指出地方政府在其出让土地行动中绝大部分(工业用地)是不直接获利的,甚至是亏损的。我们的调研发现,地方政府往往还需要用商、住用地招、拍、挂获得的收支盈余来横向补贴工业用地协议出让后的收支亏损。如前所述,这种不惜血本进行制造业招商引资的行为,目标不仅仅在制造业可带来的增值税,更在于制造业发展对本地服务业推动所带来的营业税和商、住用地出让金收入。

不可否认,上述以地方政府“区域竞次”来吸引制造业投资并成为全世界中、低端制造业中心(往往也是低土地利用效率、高能耗、高材耗的产业中心)的发展模式,在2000年以后(尤其是2002至2008年间)为中国带来了年均10%左右的超高速经济增长,也使得中国经济在全世界的地位得到了很大的提升。(点击此处阅读下一页)

  正是在上述发展模式之下,中国自本世纪初以来开始了一轮以城市化、工业化、国际化为助推力的高速增长。这种区域激烈竞争下招商引资带来的经济增长速度是如此之快,使得一直对中国经济改革有深刻洞见、也曾发挥重要影响的制度经济学大师张五常也在其近年论文中和专著中不断声称中国这种以县为主体出让土地并与上级政府和投资者进行收入(税收)分成的体制是一种非常具有效率的经济制度。(点击此处阅读下一页)

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